摘要: 当前我国土地信访的现状与问题主要有征地拆迁涉及民生利益的矛盾尖锐，触及群体性矛盾，农村集体土地信访呈现复杂多样的新特点。本文理性分析了造成当前我国土地信访问题存在四个方面的深刻原因，并基于这些原因，试从法治的角度，相应提出了具体对策措施用以应对解决。

　　关键词:土地信访 问题原因 法治 对策

　　一、当前土地信访的现状与问题

　　1.当前土地信访的现状

　　土地作为万物载体的基础，它具有资源和资产的双重特性，社会经济发展与我国土地资源稀缺矛盾的加剧，在调整、使用土地权利过程中，土地资源引发的矛盾逐渐成为社会关注的焦点。当前，我国处在“发展黄金期”和“矛盾凸显期”交织的历史发展阶段，触点多、燃点低、敏感度高，本应在一个较长时期内渐次出现的矛盾和问题在现阶段碰头叠加、集中出现，并大量通过信访渠道反映出来。

　　比较突出的问题是有的一些地方政府通过各种途径大量圈占土地，致使大批农民失去土地，失去了最基本的生活保障；一些地方领导干部长官意志浓，依法用地意识淡薄，非法占地、先占后批、批少占多等搞“政绩工程”、“形象工程”，不惜牺牲民众的利益为代价；一些地方政府征地过程不公开、不透明、不征求群众意见，以“零地价”招商优惠政策，千方百计压低补偿标准或拖延支付时间，“挤占”农民利益，引发群众强烈不满，致使大批群众上访。同时，国务院新的信访条例也于 2005年 5月 1日起正式施行, 信访问题受到了各级各地的高度重视。尤其在土地信访方面, “中央及各地均在联席会议中成立了农村土地征用问题专项工作小组, 国土资源信访规定已经修订通过并自 2006年 3月 1日起施行。为贯彻执行国务院关于深化改革严格土地管理的决定,国土资源部拟订了《省级政府耕地保护责任目标考核办法》及有关文件，建立了征地补偿标准协调小组。”由此，土地信访问题的解决逐步纳入良性的法治化轨道, 有效地遏制和预防了新的土地信访问题的产生和扩展。

　　2.当前土地信访的问题

　　虽然，近年来各地、各级政府部门根据新《信访条例》加大了土地信访工作的力度，也取得了一定的效果，有效的促进了土地管理工作的开展。但是，由于我国仍处于社会转型期和矛盾多发期，土地问题引发的群众信访数量依然高居不下，这种“总体向好、问题不少”的态势短期内不会有大的改变，并随改革不断推进和经济社会发展产生一些新的趋势和特点。

　　一是征地拆迁等涉及民生利益的矛盾纠纷越发尖锐。自2010年以来，农村土地征用、城市房屋拆迁这两个突出问题持续增多，已上升为所有信访问题中的第一位。部分城乡结合部大量土地以租代征、私自改变土地使用性质，个别相关利益群体也参与圈占土地，引发大量农民群访。多数城市中心区土地供应紧张，个别开发商在建成区私自改扩建引发原有居民集体上访群访案件明显增多。统计表明，房屋拆迁、涉法涉诉、国企改制、土地征用问题及住房、劳动社保、看病、就业、上学等群众反映强烈的涉及民生问题，已成为信访的主流。

　　二是一些特殊群体如失地农民、农民工、退役军人等群体性矛盾突出，且有非直接相关利益群体借机发泄不满起到推波助澜作用。“当前，我国有失地农民4000万人，他们的后继生活和保障问题日益突出；农民工有1.53亿人，新生代农民工有9000多万人，他们在城市中工作和生活遇到的各种想象不到的困难会逐渐显现出来；曾经为国家的安全、稳定作过贡献的涉及数百万的军队退役人员群体，经常串连上访，要求落实政策，提高待遇，都习惯于采取有组织的群体形式反映问题，增加了问题的敏感性和工作的难度。”此外，还有人数众多群体性事件、大规模上访，没有任何直接利益的人群参与的人数比有直接利益的人群参与的人数多，导致了问题的复杂化。

　　三是农村集体土地信访问题呈现新特点。具体分析，农村集体土地自身的特殊性导致了农村土地信访新特点。首先，信访形式多样化，信访对象由个体转变为集体，由来信来电来人到直接找新闻媒体，网络传播等媒介扩大影响；其次，“信访内容复杂化，信访事由由过去的未经批准非法占地为主，扩大到非法转让土地、信访事项由过去的未经批准非法占地为主，扩大到非法转让土地、权属纠纷、破坏耕地、征地补偿、以租代征、毁田造林、政策咨询、工作建议等多个领域。信访对象反映的问题涉及面广，情况复杂，政策性强，有的问题时间跨度太长，给调查处理工作增加了难度。”最后，农村土地信访问题的紧迫性和解决的重要性，农村集体土地是“三农”问题的物质基础，是“三农问题”的基础保障，农村土地信访问题直接关系政府和群众的关系以及社会稳定。

　　二、土地信访问题的存在之原因分析

　　造成土地信访问题发生的原因是多种多样的，也是众多因素影响的结果，特别是在目前国家大力实施“城乡一体化”建设的关键时期，传统的思想与时代的观念发生着巨大的冲撞，“法治”与“人治”思想斗争依然现实存在，加之国家法制建设尚未完全建立，政府执法机制尚未真正实施，造成了土地信访问题的发生。 经仔细分析，土地信访问题的存在有以下原因：

　　1.一些政府机关在土地管理工作过程中没有坚持依法行政

　　极少数地方政府和部门为了片面追求经济效益和所谓的政绩，对人民群众的切身利益关注不足，对相关法律条文敷衍了事。我国《宪法》第十条第三款有关于土地征用补偿的明确规定，在《土地管理法》、《农村土地承包法》以及国务院《国有土地上房屋征收与补偿条例》等条例中亦对土地的征收征用有明确的条文规定。但是，现实中存在着集团寻租、行政权力行使失范、有法不依的现象。导致在招商引资、房地产开发等过程中，时常出现违法征用土地、不按照相关法律法规的规定甚至双方的协议和要求支付土地补偿金等问题的发生，导致群众对征地补偿及违法用地问题的上访。

　　2.通过正常法律程序或诉讼难以有效解决的问题，群众维权方式畸形化

　　信访工作方式虽然作为政府工作方式的重要内容，也是群众工作的重要方式。但是信访并非是法治社会所倡导的理性、有效解决问题的方式。群众在遇到土地违法违规征用征收行为时，通常面对的行政主体是政府有关部门，也即是通俗讲的“民与官”的关系。由于长久以来人治观念的影响，群众心理上认为民告官难有“胜诉”，一些地方干涉司法行为的存在也导致现实中民告官略略“有告无门”。群众通过信访的方式，却可能在“领导”的过问下得以查办解决，而且一些上访群众认为官越大越能排除干扰制止基层土地违法违规行为。由此，因土地问题上访的方式成为群众无形的优选解决方式，出现上文所述的土地信访问题形式多样化、复杂化，就不足为怪了。同时，法院、检察院的司法独立性亟待加强，法院、检察院独立司法精神没有得到贯彻，一些地方官员喜欢以权代法，这不仅危害了司法权威，也误导群众相信行政权力的强大，亦对司法监督充满怀疑。况且“目前一些地方司法公信力急剧下降、涉诉信访案件居高不下，与判决书不说理或者说理不充分有着或多或少的联系。”更为令人担忧的是，一些信访群众法律意识淡薄，一直不善于、不习惯用法律武器维护自身权益。

　　3.政府部门之间以及部分基层组织与群众之间的协调机制不够完善顺畅

　　对于土地信访问题的妥善解决需要政府部门之间协调合作、快速反应应对, 实际上，这样的协调机制未能有效建立或者不够完善。政府上下级之间的协调机制不够完善。上级部门就一土地信访问题的决定须经下级部门的配合执行，然而两者冲突时有发生。

　　当前, 部分基层组织与群众之间的沟通机制不够顺畅, 甚至严重缺失。“一是征地程序得不到严格遵守, 征地补偿款村集体留用部分的使用情况不公开。二是个别基层单位对上访群众所反映的问题不能及时做好疏导和解释工作, 造成群众的不理解、 不支持乃至矛盾激化。三是群众反映的征占土地问题一般都牵扯到农村社会管理的诸多复杂因素, 如借土地问题来反映干部腐败、 派系斗争等问题。四是有的村委会不对村民进行正确引导, 容易造成整个村子陷入越访越穷、 越穷越访的怪圈。”

　　4.某些利益群体盲目受经济利益驱使违法占用农村集体土地

　　一是有些农村集体在经济利益的诱导下，因法律程序意识淡薄，违法成本较低等因素导致其违法占地屡禁不止。有些基层政府和村委会重地方经济发展，轻资源保护，忽视长远利益，盲目以土地资源换取经济利益，同时程序办理报批手续缺失，导致了违法用地案件的大量发生；二是城乡结合部的农民受经济利益驱动擅自占地违法建房以备套取征地拆迁补偿，或利益群体假借正当名义圈占土地，等等。二是征用农民土地的安置补偿不到位，或上访群众要求追加安置补偿，有的征地补偿费用迟迟不能与群众兑现，导致群众上访；有的土地补偿费用（甚至是青苗和附着物的补偿）被村集体扣留，导致被征地的农民对用地单位和基层政府不满而引起土地信访问题。三是基层政府对解决土地信访问题的重视程度不够和工作方式简单，有些基层政府和部门，对关系群众切身利益的土地问题缺乏重视，也没有及时处理和做好解释工作，有些基层政府和部门采取方式简单的粗暴执法，导致群众不断上访或越级上访。

　　三、坚持法治解决我国土地信访问题的对策

　　基于上述土地信访存在的现状、问题及分析的原因，笔者认为，要减少信访问题，应当坚持法治，加快法治政府建设，坚持依法行政，树立司法权威，解决救济土地信访问题根本在于法治，应当坚持以司法救济为主，信访协调为辅的正确解决之道。为此，笔者从坚持法治的角度出发，拟提出如下具体措施以应对我国当前的土地信访问题。

　　1.一是要坚持依法行政，严格按照法律规定处理土地征用的各项工作，从源头上消除可能引发土地信访问题的因素

　　要严格按照土地征收征用法定程序征用农村集体土地。在征地前，土地主管行政部门要会同用地单位和被征地单位在坚持公平、公正、公开的原则情况下，共同制订安置补偿方案。要切实做好被征地农民的安置补偿工作，有关部门要对土地补偿费和安置补助费的使用和分配情况进行全程监督，土地补偿费和安置补助费的确定严格遵守法律法规规定的标准，同时要加快出台实施新的统一年产值标准和区片综合地价，保证土地征收用土地补偿费和安置补助费的公正性和公平性。建立制度确保土地补偿费和安置补助费依据程序足额发放被征地农民手中，并对于擅自占用、截留和挪用土地补偿费、安置补助费而侵害农民利益的，从严查处。要认真落实失地农民的社会养老保险和最低生活保障等相关政策，切实解决失地农民的后顾之忧。

　　2.二是要树立司法权威，畅通正规的司法渠道，强化各级司法机关接受公民告诉、申诉及处理案件的责任和能力

　　对现有已经发生的土地信访案件进行分级分类处理，“化解积案、防范新案”，强化司法的纠纷解决功能，提高司法的权威性、中立性、终局性。通过加强普法教育、法治宣传等各种途径提高社会公民法律意识，逐步使法律规则意识和程序规则意识深入人心。增加人财物等资源投入，明确法院和检察院的重要人员和经费管理和保障制度，推动审判机关、检察机关依法独立公正地行使审判权、检察权。千方百计提高审判机关办案质量，强化法院判决司法权威，使得审判机关真正成为有公信力和终局权威的机构；建立“全覆盖”司法问责制，司法机关对受理的告诉和申诉案件在限期内给予答复。加强新闻媒体和社会力量对司法机关的监督，克服司法腐败；支持社会组织对群众告诉申诉进行法律援助。

　　3.三是要完善政府部门之间协调机制与加强基层组织与群众有效沟通

　　切实完善政府部门之间协调机制要求中央或上级政府土地政策和法规要合乎地方或下级政府的实际情况，完善规范统一的法律法规可以保证上级政府与地方政府在处理具体土地征用事项具有程序规范、依据一致，在土地信访具体问题上，能够切实做到上令下达、政令民情畅通，下级能够有效解决的土地信访问题绝不留待上级过问处理。

　　基层组织是真正在“从群众中来，到群众中去”的一线组织，其最了解实情，也最需要带头遵守法律法规。而且，在土地信访案件中，基层组织密切加强基层组织与群众有效沟通，积极做好初访人法律法规宣传和解释工作以及失地农民思想观念转化工作无疑有着重要意作用。因为，大部分被征地农民初次上访都是因为对安置补偿费标准和补偿办法不了解或是对具体工作人员、基层政府不信任，抱着咨询、反映问题寻求帮助的心情来访的，矛盾并没有激化到一定程度。做好初访人员的矛盾化解工作、宣传解释工作，是解决因土地征用补偿引发的上访问题重要环节和关键步骤。要转变失地农民的择业观念，积极向失地农民宣传要把安置补助费用在自主择业来和发展再生产上，而不是把安置补助费直接用于生活上，只有这样才能保证失地农民的生活水平不降低甚至有所提高。

　　4.四是要积极运用法律手段救济违法用地行为带来的损害。

　　目前阶段，“违法用地发案率高，群众举报违法用地类信访量始终占各类土地信访问题的第一位。”针对土地问题大多由违法用地所造成的具体情形，可动员有社会责任感的律师参与信访接待工作，聘请和动员有社会责任感、具备执业资格的人担任公益律师，为上访者提供法律服务。公益律师接到群众信访材料后，应提供免费咨询，并根据所反映问题的性质，为群众代写各类诉讼状或行政复议申请书，指导其按照法律途径解决问题。引导土地信访群众依法进行诉讼，通过诉讼途径维护遭受违法用地损害群众合法利益。与此同时，应强化司法权利救济。为充分发挥我国现行行政诉讼、行政复议等救济机制调节社会矛盾的作用，对应当走向司法救济的信访问题应统一纳入司法轨道。对可由司法机关受理、已作最终裁判、尚未终审、仍有上诉余地的，可通过仲裁、行政复议法定途径解决的事项，信访部门不再受理信访，由信访部门告知信访者上诉的权利与途径。与此同时，加强权力机关监督、社会监督、法律监督，促进司法公正，预防“投诉无门”现象发生，坚守司法救济的底线。